堅守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損——確保農(nóng)民宅基地權(quán)益

　　宅基地是農(nóng)民安身立命之本，是建設(shè)用地的重要組成部分，也是農(nóng)村土地制度改革中牽涉利益最復(fù)雜的領(lǐng)域。黨的十八大以來，黨中央高度重視農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，經(jīng)過多年探索與發(fā)展，目前試點(diǎn)健全了宅基地權(quán)益保障方式，在保障村民戶有所居的同時，增加了農(nóng)民財產(chǎn)性收入，有效維護(hù)了農(nóng)民的宅基地權(quán)益。

　　日前，中央深改委第十四次會議審議通過了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》。會議指出，深化農(nóng)村宅基地制度改革，要積極探索落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的具體路徑和辦法，堅決守住土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這三條底線，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益。

　　宅基地是農(nóng)民安身立命之本，是建設(shè)用地的重要組成部分，也是農(nóng)村土地制度改革中牽涉利益最復(fù)雜的領(lǐng)域。農(nóng)村宅基地制度改革經(jīng)歷了哪些探索？如何維護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)民的宅基地權(quán)益？

　　改革在探索拓展中破題

　　“宅基地是指集體所有，福利分配給農(nóng)戶蓋房使用的建設(shè)用地。”南京林業(yè)大學(xué)農(nóng)村政策研究中心主任高強(qiáng)說，宅基地制度保障了農(nóng)民“居者有其屋”，但隨著城鎮(zhèn)邊界拓展與農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，在宅基地管理中出現(xiàn)了取得困難、利用粗放、退出不暢、權(quán)能不足等問題。例如，宅基地占地擴(kuò)張與大量閑置并存、審批管理嚴(yán)格與一戶多宅并存等。這些問題相互交織、錯綜復(fù)雜，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地制度改革成為一塊難啃的硬骨頭。

　　按照黨中央、國務(wù)院部署，有關(guān)部門在“三塊地”改革框架下組織開展了宅基地制度改革試點(diǎn)工作。2015年2月份，33個縣(市、區(qū))被依法授權(quán)開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革三項試點(diǎn)，其中宅基地制度改革試點(diǎn)有15個。2017年11月份，宅基地制度改革拓展到全部33個試點(diǎn)縣，同時試點(diǎn)延期至2018年底。截至2018年底，全國33個試點(diǎn)地區(qū)共騰退出零星、閑置宅基地約8.4萬畝，辦理農(nóng)房抵押貸款111億元。2019年1月份，全國人大常委會決定將試點(diǎn)延期至2019年底，同時開啟修訂相關(guān)法律的程序。

　　“自開展試點(diǎn)以來，宅基地制度改革先后經(jīng)歷了試點(diǎn)確立、聯(lián)動探索、期限延長、范圍拓展等過程。”農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心改革試驗研究室副主任劉俊杰說，各地推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革的具體做法各不相同，但總體上是圍繞完善農(nóng)民宅基地權(quán)益和取得方式、探索宅基地有償使用制度、探索宅基地自愿有償退出機(jī)制、完善宅基地管理制度四個方面展開。

　　在農(nóng)戶宅基地權(quán)益保障方面，河南長垣市針對城市規(guī)劃區(qū)外的保留村、城郊村、城中村和黃河灘區(qū)村等不同類型，采取不同措施實(shí)現(xiàn)農(nóng)民戶有所居；在宅基地有償使用方面，湖北宜城依據(jù)宅基地使用對象身份及宅基地利用現(xiàn)狀，對超占部分按照時段、面積、區(qū)域等標(biāo)準(zhǔn)收取有償使用費(fèi)；在宅基地有償退出和流轉(zhuǎn)方面，浙江義烏對已完成鄉(xiāng)村建設(shè)及更新改造的村莊，允許宅基地使用權(quán)在本市集體經(jīng)濟(jì)組織成員間跨村轉(zhuǎn)讓。

　　整體來看，試點(diǎn)健全了宅基地權(quán)益保障方式，在保障村民戶有所居的同時，增加了農(nóng)民財產(chǎn)性收入。

　　部分試點(diǎn)經(jīng)驗成為法律

　　“黨的十八大以來，宅基地改革政策經(jīng)歷了從推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，到完善農(nóng)民的住房保障機(jī)制，再到盤活農(nóng)村閑置房屋發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，支持引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓，最后到探索宅基地“三權(quán)分置”改革。這一過程充分體現(xiàn)了黨中央對農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)的維護(hù)，對盤活閑置宅基地和閑置農(nóng)房，增加農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入的重視。”自然資源部法規(guī)司司長魏莉華說。

　　宅基地改革試點(diǎn)為土地管理法修訂提供了實(shí)踐依據(jù)。長期以來，宅基地一戶一宅、無償分配、面積法定、不得流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地大量閑置浪費(fèi)，農(nóng)民宅基地用益物權(quán)難以落實(shí)。2019年8月份,全國人大常委會審議通過新修訂的土地管理法，自2020年起施行。新法規(guī)定，在原來“一戶一宅”基礎(chǔ)上，增加宅基地戶有所居的規(guī)定。允許進(jìn)城落戶的村民自愿有償退出宅基地。明確下放宅基地審批權(quán)限，規(guī)定村民住宅建設(shè)用地由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審批。

　　2019年9月份，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》，鼓勵村集體和農(nóng)民盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，通過自主經(jīng)營、合作經(jīng)營、委托經(jīng)營等方式，依法依規(guī)發(fā)展農(nóng)家樂、民宿等。

　　目前，出租已經(jīng)成為盤活閑置宅基地和農(nóng)房的主流方式。從租賃的主體看，有集體經(jīng)濟(jì)組織收購后統(tǒng)一租賃的，有市場化企業(yè)收購或收租后統(tǒng)一租賃的，也有農(nóng)戶自己出租經(jīng)營的，還有通過與企業(yè)合作入股經(jīng)營的。

　　新土地管理法實(shí)施后，更多地區(qū)以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶為主體，結(jié)合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新等，有效盤活了閑置宅基地和農(nóng)房。浙江湖州南潯鎮(zhèn)結(jié)合浙江省全域土地綜合整治試點(diǎn)，以農(nóng)村存量宅基地盤活利用為支點(diǎn)，撬動鄉(xiāng)村旅游等特色產(chǎn)業(yè)杠桿，形成集約高效的農(nóng)村土地利用格局；江西省上栗縣在此前完成的農(nóng)村房地一體確權(quán)登記頒證基礎(chǔ)上，鼓勵村集體積極穩(wěn)妥開展閑置宅基地整治，閑置土地優(yōu)先用于滿足農(nóng)民新增宅基地需求、村莊建設(shè)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

　　要堅持審慎與突破并重

　　“要堅持審慎與突破并重繼續(xù)深化宅基地制度改革。”劉俊杰說，深化農(nóng)村宅基地制度改革，既要堅持宅基地的住房保障功能，又要讓宅基地活起來，打破現(xiàn)行宅基地使用權(quán)既是身份性居住保障權(quán)又是物權(quán)性財產(chǎn)權(quán)的“兩權(quán)復(fù)合”結(jié)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)宅基地資格權(quán)獨(dú)立成權(quán)并承載農(nóng)民居住保障功能，以及宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)型純化為典型用益物權(quán)并承載資產(chǎn)功能。

　　閑置宅基地和閑置農(nóng)房是農(nóng)村最大的“隱性資產(chǎn)”，也是啟動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展加速度的關(guān)鍵。高強(qiáng)表示，隨著大量農(nóng)村人口進(jìn)城落戶，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象越來越突出，深化農(nóng)村宅基地制度改革，就要在法律法規(guī)框架下，有意識地放寬市場化用地主體限制，擴(kuò)大村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營自主權(quán)。特別是要堅持工作推進(jìn)與制度建設(shè)相結(jié)合，聯(lián)動部署相關(guān)領(lǐng)域改革任務(wù)，鼓勵基層創(chuàng)新，逐步完善政策辦法和操作程序。

　　例如，江蘇省溧陽市強(qiáng)化試點(diǎn)統(tǒng)籌，將宅基地制度改革與村莊規(guī)劃調(diào)整、土地綜合治理、社會保障體系完善結(jié)合起來。在試點(diǎn)推進(jìn)過程中，當(dāng)?shù)剡�聚焦杰出鄉(xiāng)賢和各類優(yōu)秀人才，配套出臺了《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織人才加入機(jī)制的指導(dǎo)意見》，率先在試點(diǎn)村引導(dǎo)人才融入鄉(xiāng)村。

　　“要探索宅基地跨集體流轉(zhuǎn)問題。”劉俊杰表示，盤活閑置宅基地資源，促進(jìn)農(nóng)村土地有效利用是宅基地“三權(quán)分置”改革的內(nèi)在要求。宅基地流轉(zhuǎn)是盤活閑置宅基地和住宅的主要方式，在目前單個村集體內(nèi)部對宅基地需求有限的情況下，如果不能跨集體流轉(zhuǎn)，有效盤活利用就成為一句空話。他建議，對已有探索開展政策實(shí)施效果評估，在確保農(nóng)民利益不受損情況下，擇機(jī)部署下一輪試點(diǎn)，逐步將實(shí)踐證明行之有效的做法上升為制度安排。

責(zé)任編輯：魏志梅